龐麗娟

　　今年是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》）頒布實(shí)施五周年。五年來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)了一系列重要政策，全面部署學(xué)前教育改革發(fā)展，有力促進(jìn)了學(xué)前教育事業(yè)的普及發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)“基本普及學(xué)前教育”戰(zhàn)略目標(biāo)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，由于發(fā)展長(zhǎng)期滯后、底子薄，學(xué)前教育仍然是我國(guó)教育體系中的最薄弱環(huán)節(jié)。站在新的歷史起點(diǎn)，很有必要對(duì)學(xué)前教育改革發(fā)展的五年成就做一充分梳理，并厘清當(dāng)前發(fā)展的主要問(wèn)題、思考進(jìn)一步改革發(fā)展的思路。

　　一、欣喜的新成就：五年的主要政策舉措與發(fā)展

　　為實(shí)現(xiàn)《教育規(guī)劃綱要》“基本普及學(xué)前教育”戰(zhàn)略目標(biāo)，五年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列的政策舉措，特別是，2010年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱“國(guó)十條”），對(duì)我國(guó)學(xué)前教育改革發(fā)展做出了全方位制度設(shè)計(jì)，出臺(tái)了十條強(qiáng)有力的政策措施；實(shí)施了農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)工程和中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展的一攬子重大項(xiàng)目，重點(diǎn)支持中西部農(nóng)村地區(qū)和城市學(xué)前教育薄弱環(huán)節(jié)；并自2011年以來(lái)，以縣為單位連續(xù)實(shí)施第一期、第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，使我國(guó)學(xué)前教育取得了前所未有的歷史性發(fā)展。

　　（一）破除觀念桎梏，全面提升學(xué)前教育戰(zhàn)略價(jià)值與意義

　　“國(guó)十條”首次明確將學(xué)前教育置于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)計(jì)民生的高度予以闡釋，指出“學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開(kāi)端，是國(guó)民教育體系的重要組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)”，“辦好學(xué)前教育，關(guān)系億萬(wàn)兒童的健康成長(zhǎng)，關(guān)系千家萬(wàn)戶的切身利益，關(guān)系國(guó)家和民族的未來(lái)”；《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》（2011年）進(jìn)一步提出，要從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)的高度，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)使命感和責(zé)任感，作為重大民生工程，加快發(fā)展學(xué)前教育。同時(shí)“國(guó)十條”首次明確強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的公益性與普惠性，并指出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”。

　　（二）多形式多途徑擴(kuò)大學(xué)前教育資源，初步緩解“入園難”

　　首先，大力發(fā)展公辦園，提供“廣覆蓋、保基本”的學(xué)前教育公共服務(wù)?！皣?guó)十條”明確提出要多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源，新建、改擴(kuò)建一批公辦園；利用中小學(xué)富余資源，優(yōu)先改建幼兒園；優(yōu)質(zhì)公辦園通過(guò)舉辦分園或合作辦園的方式擴(kuò)大資源；加大農(nóng)村公辦幼兒園建設(shè)力度。其次，創(chuàng)新機(jī)制，積極扶持普惠性民辦園。“國(guó)十條”明確積極扶持民辦園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦園發(fā)展，“采取政府購(gòu)買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)”。二期行動(dòng)計(jì)劃更指出“可參照公辦園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)普惠性民辦園給予適當(dāng)補(bǔ)貼?！?第三，重點(diǎn)擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)前教育資源。“國(guó)十條”、一期二期行動(dòng)計(jì)劃均要求把發(fā)展學(xué)前教育納入新農(nóng)村規(guī)劃，加大投入，通過(guò)獨(dú)立建園、設(shè)分園、聯(lián)合辦園等多種方式，努力提高農(nóng)村學(xué)前教育的普及程度。      

　　五年來(lái)，各地新建、改擴(kuò)建、增設(shè)小學(xué)附屬幼兒園超過(guò)12萬(wàn)所，扶持企事業(yè)單位、集體辦園和普惠性民辦園超過(guò)9萬(wàn)所，普惠性學(xué)前教育資源持續(xù)快速增加。截至2014年，全國(guó)幼兒園共20.99萬(wàn)所，在園幼兒4050.7萬(wàn)人，比2009年分別增加了7.17萬(wàn)所、1393萬(wàn)人，增長(zhǎng)了51.9%和52.4%；全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)70.5%，比2009年提高了19.6個(gè)百分點(diǎn)，成為我國(guó)近年教育事業(yè)發(fā)展上的一大亮點(diǎn)。

　　（三）“五有”財(cái)政體制初步建立，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)大幅增加

　　“國(guó)十條”不僅明確要多渠道加大投入，而且首次明確建立學(xué)前教育“五有”財(cái)政投入體制,即預(yù)算有科目，增量有傾斜，投入有比例，撥款有標(biāo)準(zhǔn)，資助有制度。二期行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)一步指出，財(cái)政性投入要最大限度地向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)和民族地區(qū)等傾斜。并且，中央財(cái)政連續(xù)五年實(shí)施農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)工程和四大類7個(gè)重大項(xiàng)目，重點(diǎn)支持中西部農(nóng)村地區(qū)和城市學(xué)前教育薄弱環(huán)節(jié)。     

　　“五有”財(cái)政體制的建立，大大增加了學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總量。截至2015年，中央財(cái)政已投入870多億元，地方財(cái)政投入3000多億元，全國(guó)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例從2010年的1.7% 提高到了2013年的3.5%，這是歷史性的突破，打破了此前十余年我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)比例長(zhǎng)期徘徊在1.2—1.3%的局面。

　　（四）多措并舉大力加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，師資隊(duì)伍逐步壯大

　　首先，依法落實(shí)幼兒教師地位和待遇?！皣?guó)十條”明確指出,多途徑加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)。核定公辦園教職工編制，逐步配齊幼兒園教職工；切實(shí)維護(hù)幼兒教師權(quán)益，完善工資保障辦法、職稱評(píng)聘機(jī)制和社會(huì)保障政策。 其次，加大培訓(xùn)力度，實(shí)施幼兒教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃。 “國(guó)十條”提出,要完善幼兒園園長(zhǎng)和教師培訓(xùn)體系，三年內(nèi)對(duì)1萬(wàn)名園長(zhǎng)和骨干教師進(jìn)行國(guó)家級(jí)培訓(xùn)。隨后首次將中西部地區(qū)農(nóng)村幼兒教師培訓(xùn)納入“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”，并進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施“幼兒教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)”。第三，規(guī)范師資管理，健全幼兒園教師資格準(zhǔn)入制度。為從源頭上保障幼兒教師質(zhì)量，“國(guó)十條”提出要健全幼兒教師資格準(zhǔn)入制度；教育部出臺(tái)了《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《幼兒園園長(zhǎng)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)教師、園長(zhǎng)素質(zhì)及師資配備等提出了明確要求。

　　五年來(lái)，幼兒教師隊(duì)伍不斷壯大。2014年全國(guó)幼兒園教職工314萬(wàn)人，增加了129萬(wàn)，增長(zhǎng)了70%；專任教師184萬(wàn)人，增加了70萬(wàn)，增長(zhǎng)了61%。中央已投入17億元用于幼兒教師國(guó)培計(jì)劃，培訓(xùn)中西部農(nóng)村幼兒園教師58.5萬(wàn)余名。

　　二、發(fā)展中的新挑戰(zhàn)：當(dāng)前改革發(fā)展面臨的主要困難問(wèn)題

　　五年來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展取得了顯著成效，呈現(xiàn)良好發(fā)展勢(shì)頭。但由于起點(diǎn)低、底子薄、欠賬多，目前學(xué)前教育仍是教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)，面臨許多新老困難與問(wèn)題，特別是深層次的體制機(jī)制與政策問(wèn)題未能得到有效解決，與全面建成小康社會(huì)、建成人力資源強(qiáng)國(guó)的要求還有很大差距，改革發(fā)展任務(wù)依然艱巨。

　　（一）普惠性學(xué)前教育資源依然短缺，“入園難”壓力持續(xù)存在。一期行動(dòng)計(jì)劃后，盡管全國(guó)公辦園增加了1.7萬(wàn)所，但總體占比僅33%；仍有約1/3的適齡兒童沒(méi)有機(jī)會(huì)接受學(xué)前教育。城市公辦園和普惠性民辦園的比例偏低，入公辦園難、入普惠性民辦園難、流動(dòng)人口子女“入園難”等問(wèn)題仍未根本解決； 農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育資源更是嚴(yán)重不足，連片特困地區(qū)入園率普遍在50%以下，不少貧困縣僅30%-40%。 新“全面放開(kāi)二孩政策”將可能在未來(lái)5年內(nèi)帶來(lái)巨大的新入園需求，局部地區(qū)“入園難”問(wèn)題可能加劇。亟需未雨綢繆，主動(dòng)研究、積極應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)。

　　（二）學(xué)前教育投入保障和成本分擔(dān)機(jī)制滯后，“入園貴”矛盾依然突出。近五年的巨大投入難以一時(shí)彌補(bǔ)歷史欠賬，特別是滯后的投入保障機(jī)制、成本分擔(dān)機(jī)制已成為制約我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的瓶頸。我們對(duì)29省市規(guī)劃綱要與一期行動(dòng)計(jì)劃的分析顯示，只有部分省市如北京、浙江、上海、海南、安徽等提出了學(xué)前教育投入的具體比例，更多地方只有籠統(tǒng)的原則；多數(shù)省市沒(méi)有出臺(tái)公辦園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。缺失對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位辦園、城鄉(xiāng)集體辦園等各類公辦性質(zhì)園財(cái)政支持政策，在工資、運(yùn)轉(zhuǎn)均靠收費(fèi)的模式下，這些幼兒園特別是農(nóng)村園運(yùn)轉(zhuǎn)舉步維艱。與發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中人口大國(guó)相比，政府在學(xué)前教育成本中分擔(dān)比例還很低，家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)還比較重。

　　（三）編制待遇等政策瓶頸亟待破解，幼兒教師尤其農(nóng)村教師缺口巨大。由于幼兒教師編制政策及其落實(shí)不到位，教師工資、社會(huì)保障、職稱、培訓(xùn)等待遇長(zhǎng)期得不到有效解決，致使收入較低、保障程度差，流動(dòng)性大，難以吸引優(yōu)秀人才從事幼教事業(yè)。尤其是，公辦性質(zhì)園與民辦園教師的待遇保障、職稱等政策長(zhǎng)期缺失。致使幼兒園教師缺口嚴(yán)重，農(nóng)村教師缺口更是巨大。

　　（四）學(xué)前教育管理體制嚴(yán)重滯后，制約學(xué)前教育事業(yè)改革發(fā)展。二十余年來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“地方負(fù)責(zé) 分級(jí)管理”的學(xué)前教育管理體制，同時(shí)，缺乏對(duì)各級(jí)政府發(fā)展學(xué)前教育權(quán)責(zé)的明確、科學(xué)的劃分，各級(jí)政府間職責(zé)關(guān)系和權(quán)責(zé)配置規(guī)定不明確，多年來(lái)“地方負(fù)責(zé)分級(jí)管理”更多被誤讀為發(fā)展學(xué)前教育是“地方”，實(shí)質(zhì)即縣級(jí)及以下即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任，主體重心過(guò)低，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和財(cái)政保障能力嚴(yán)重不足。 

　　三、立足新突破：未來(lái)改革發(fā)展的對(duì)策思考

　　習(xí)近平總書(shū)記近期指出“扶貧必扶智。讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，是扶貧開(kāi)發(fā)的重要任務(wù)，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑”。近年腦科學(xué)研究充分證明，早期經(jīng)驗(yàn)可以改變大腦的結(jié)構(gòu)與功能，適宜的學(xué)前教育可以使神經(jīng)元分支增多，大腦不同區(qū)域的表面積增大等，有效促進(jìn)大腦結(jié)構(gòu)與功能的適時(shí)、充分的發(fā)展，而且其影響具有持續(xù)性。

　　為更好更快地發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略需求和百姓熱切期盼，我們必須開(kāi)拓創(chuàng)新，著力建立與完善政策制度和體制機(jī)制，以突破性的舉措來(lái)破解我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的制約瓶頸，在制度建設(shè)和體制機(jī)制建設(shè)方面取得重大突破。

　　（一）完善以公辦園和普惠性民辦園為主體的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，解決“入園難”問(wèn)題。其一，突出公益普惠，在大力發(fā)展公辦園的同時(shí)積極發(fā)展普惠性民辦園。繼續(xù)把大力發(fā)展公辦園作為提供普惠性資源的基本途徑；多種方式引導(dǎo)和支持民辦園提供普惠性服務(wù)。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)參照公辦園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)普惠性民辦園給予生均財(cái)政補(bǔ)貼。小區(qū)配套園，一律辦成公辦園或普惠性民辦園，必須提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)；對(duì)公辦性質(zhì)園，著力加大扶持力度，激發(fā)活力，參照公辦園財(cái)政投入和教師管理政策，出臺(tái)支持國(guó)有企事業(yè)單位、部門辦園、集體辦園等具體政策，充分盤活公辦性質(zhì)園。其二，確立分區(qū)域發(fā)展思路，城鄉(xiāng)實(shí)行不同的辦園體制。在農(nóng)村，以公辦園為主體。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少辦好1所公辦中心幼兒園。大村獨(dú)立建園，小村聯(lián)合辦園，作為分園納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園統(tǒng)一管理。在城市，以公辦園和普惠性民辦園為主體。在加大力度建設(shè)一批公辦園同時(shí)，盡快研究理順國(guó)有企事業(yè)單位、集體辦園的辦園體制，納入公辦園管理。

　　（二）建立可持續(xù)發(fā)展的學(xué)前教育投入與運(yùn)行保障機(jī)制，解決“入園貴”問(wèn)題。其一，突破觀念，在堅(jiān)持公益性的基礎(chǔ)上，將普惠性作為投入的根本原則，在繼續(xù)加大對(duì)公辦園投入力度的同時(shí)，積極支持民辦園提供普惠性服務(wù)。其二，盡早研究建立涵蓋公辦園、公辦性質(zhì)幼兒園和普惠性民辦園在內(nèi)的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款機(jī)制。1）提高公辦園保障水平。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、辦園條件標(biāo)準(zhǔn)和教育需要，制訂并逐步提高生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村公辦園辦園成本80%以上由公共財(cái)政承擔(dān)；2）對(duì)公辦性質(zhì)園實(shí)行與教辦園同樣的財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)； 3）建立普惠性民辦園扶持機(jī)制，以生均財(cái)政撥款或生均補(bǔ)貼等多種財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)方式加大支持力度。 其三，建立分區(qū)域、分層級(jí)的學(xué)前教育各級(jí)財(cái)政成本分擔(dān)機(jī)制。在城市地區(qū)，建立起政府?；鶞?zhǔn)、社會(huì)與家庭共同分擔(dān)的成本分擔(dān)機(jī)制；在農(nóng)村和中西部貧困地區(qū)，建立政府投入為主、集體經(jīng)濟(jì)支持、社會(huì)力量參與和家庭適當(dāng)分擔(dān)成本的投入與保障機(jī)制。對(duì)財(cái)政不足的地區(qū)，中央和省級(jí)政府應(yīng)加大統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移支付力度。       

　　（三）完善教師政策特別是編制和待遇政策，加快建設(shè)具有較高素質(zhì)的幼兒教師隊(duì)伍。首先，補(bǔ)齊短板，新增教師編制著重向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。 實(shí)施農(nóng)村幼兒園“特崗計(jì)劃”，所需經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政和地方財(cái)政按比例分擔(dān)。為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園配備專門編制，用于支持區(qū)域內(nèi)教研指導(dǎo)、質(zhì)量監(jiān)管和巡回支教等工作。第二，完善幼兒教師工資待遇保障機(jī)制。通過(guò)生均財(cái)政撥款、專項(xiàng)補(bǔ)助等方式，解決好公辦園非在編教師、集體辦幼兒園教師工資待遇問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)同崗?fù)辍?第三，健全幼兒園教師培養(yǎng)體系，完善培訓(xùn)制度。根據(jù)基本普及學(xué)前教育的發(fā)展需求，完善學(xué)前師資培養(yǎng)規(guī)劃，擴(kuò)大學(xué)前師范生招生規(guī)模；開(kāi)展農(nóng)村幼兒園教師免費(fèi)培養(yǎng)計(jì)劃。并擴(kuò)大實(shí)施幼兒園教師國(guó)培計(jì)劃；完善園長(zhǎng)、教師、保育員等專業(yè)技術(shù)人員的全員輪訓(xùn)制度。

　　（四）建立“省級(jí)統(tǒng)籌、以縣為主”的學(xué)前教育管理體制。其一，明確并加強(qiáng)省級(jí)政府對(duì)省域內(nèi)學(xué)前教育的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，推動(dòng)本區(qū)域?qū)W前教育均衡發(fā)展；進(jìn)一步加強(qiáng)縣級(jí)政府對(duì)縣域內(nèi)學(xué)前教育管理指導(dǎo)的主體責(zé)任，保障轄區(qū)內(nèi)學(xué)前教育規(guī)范與健康發(fā)展。 其二，切實(shí)實(shí)現(xiàn)管理主體重心和財(cái)政保障重心的雙上移。即，行政管理的重心從鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升到縣級(jí)政府；統(tǒng)籌管理的重心進(jìn)一步提升到省級(jí)政府；財(cái)政投入保障的重心則以中央支持下的地方政府為主，并且要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平而有區(qū)別，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平越落后的地區(qū)，財(cái)政保障的主體重心應(yīng)該越高。 其三，理順并調(diào)整中央、省、縣三級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。同時(shí)注意發(fā)揮地市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能。     

　　（五）建立科學(xué)有效的學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估制度。 將各級(jí)政府發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任及其落實(shí)、規(guī)劃與實(shí)施、財(cái)政投入、教師隊(duì)伍建設(shè)等作為考核各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。完善學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估的公示與運(yùn)用制度，把督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果作為評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)卣ぷ骷捌涑尚У闹匾獌?nèi)容，并作為表彰教育成績(jī)突出地區(qū)的重要依據(jù)。